Impressum Kontakt  
24. Februar 2014
 
Europäisches Vergaberecht: Chance zu mehr Nachhaltigkeit

Der folgender Artikel wurde für die GAR NRW geschrieben und erschien in der Zeitschrift "Forum".

Mein größter Erfolg während der Verhandlungen mit Rat und Kommission zum Vergaberecht war sicherlich die Ausnahme des Wasserbereiches von der Konzessions-Richtlinie, der Rettungsdienste aus dem kompletten europäischen Vergaberecht und die Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit. Aber auch in anderen Bereichen wurden bei den Verhandlungen mit Rat und Kommission wichtige grüne Anliegen verankert. Nun kommt es allerdings darauf an diese Fortschritte bei der Umsetzung in deutsches Recht nicht zu verwässern.

1. Bestes Preis-Leistungs-Verhältnis auf Basis von Life-Cycle-Kosten

Zwar ermöglicht das Europäische Vergaberecht schon heute, ökologische und soziale Kriterien bei der öffentlichen Beschaffung zu berücksichtigen, allerdings steht in den Europäischen Richtlinien dem Kriterium des wirtschaftlich günstigsten Angebotes das Kriterium des billigsten Preises gleichberechtigt gegenüber. Und dies führte vielen Mitgliedstaaten – auch in Deutschland – zu der Behauptung das Europarecht fordere den Zuschlag nach dem billigsten Preis.

Die neuen Richtlinien stellen jetzt klar, der Zuschlag soll auf der Basis des wirtschaftlich günstigsten Angebots erfolgen. Zur Ermittlung des besten Preis-Leistung-Verhältnisses sollen neben der Qualität auch der Preis bzw. die Kosten des Angebots auf der Basis der Lebenszykluskosten verglichen werden – von der Forschung, Entwicklung, Produktion, Transport, Gebrauch, den Erhaltungs- und Reparaturkosten bis zur Entsorgung. Auch die Einbeziehung externer Umweltkosten, z.B.  Umweltschäden bei der Gewinnung der Rohstoffe oder bei der Herstellung des Produktes ist ausdrücklich erlaubt. Das ist ein wichtiger Schritt in Richtung grüner öffentlicher Beschaffung.

2. Förderung von Fair Trade

Auch in anderen Bereichen, wie Fair Trade haben wir gute Erfolge erzielt. So erlaubt die EU-Gesetzgebung erstmals ausdrücklich sich auf Label zu berufen, damit geht der Gesetzgeber weiter als die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH): Öffentliche Auftraggeber sollen ermutigt werden,  bei der Beschaffung auf Fair Trade Produkte oder nachhaltige Produkte mit entsprechenden Labeln zu setzen. Zwar müssen angesichts des Nicht-Diskriminierungsgebotes der Europäischen Verträge auch alternative Label oder Zertifikate zugelassen werden, wenn der Anbieter nachweisen kann, dass er auf das verlangte Label nicht zugreifen kann. Allerdings habe ich in einem zähen Kampf gegen Rat und Kommission erreicht, dass der Anbieter in Zukunft den Nachweis der Gleichwertigkeit erbringen muss, wenn er nicht auf das verlangte Label zurückgreifen kann.

Das entkräftet viele Argumente, die bisher gegen die Beschaffung von Fair Trade Produkten vorgebracht worden sind und wird den Labeln einen großen Schub geben, weil es dadurch für die Produzenten und Lieferanten endlich  attraktiver wird, sich an den bestehenden Labeln zu beteiligen statt eigene (im Detail dann doch immer weichere) Zertifizierungen durchzuführen. UND wir haben die Erwähnung des „price premium" wenigstens in den Erwägungsgründen als Möglichkeit für Zuschlags- oder Auftragsausführungskriterien (Erwägungsgrund 41).

3. Soziale Kriterien

Im Gegensatz zur bisherigen Position der Kommissionsdienststellen erlauben die revidierten Richtlinien nun ausdrücklich auch eine bestimmte Produktionsmethode im Leistungskatalog bzw. den technischen Spezifikationen zu fordern bzw. auszuschließen und damit auch zu einem Zuschlagskriterium zu machen, selbst wenn sich diese Produktionsmethode nicht in der „materiellen Substanz" des Auftragsgegenstandes niederschlägt. Bisher wurde dies nur in Zusammenhang mit ökologischen Kriterien erlaubt – beispielsweise für Strom aus regenerativen Stromquellen. Forderungen nach ethischen und sozialen Produktionsmethoden (z.B. keine Kinderarbeit) konnten leider nur bei den Ausführungsbestimmungen verankert werden. Dann war aber meist der Zuschlag schon erteilt.

Auch dieser Erfolg ist ein großer Schritt nach vorn. Ich zitiere zur Anschaulichkeit die englische Originalfassung:  „in any respect and at any stage of their life cycles from extraction of raw materials for the product to the stage of disposal of the product, including factors involved in the specific process of production, provision or commercialisation of those works or services or a specific process during a later stage of their life cycle, even where such factors do not form part of their material substance." Allerdings müssen die Anforderungen, die an die Produktionsmethode gestellt werden, in einem Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand stehen.

Schwierig haben sich die Verhandlungen zum Thema Tariftreue gestaltet. Rat und Kommission bestanden darauf, das Kriterium der Einhaltung von Tarifverträgen nur zu akzeptieren, wenn ein Bezug zur Entsenderichtlinie hergestellt wird. Das ist ein politisch heikler Punkt, allerdings kann eine Richtlinie nicht in Widerspruch zu existierendem Recht (wie z.B. der Entsenderichtlinie) stehen. Und wir können auch nicht über die Revision der Vergaberichtlinien die Entsenderichtlinie verändern. Dennoch werden viele enttäuscht sein, die sich von der Revision der Vergaberichtlinien eine Klarstellung in der Frage Tariftreue erhofft haben.

Auch die Förderung der Gleichstellung wird leider nur in einen Erwägungsgrund abgehandelt (Erwägungsgrund 41a) - und auch nur auf meinen Druck hin – sie muss im Bezug zum Auftragsgegenstand stehen und man kann sie nur bei den Vertragsausführungsbestimmungen einfordern.

Bessere Ergebnisse haben wir im Bereich geschützte Werkstätten und der Eingliederung behinderter und benachteiligter Menschen erreicht. Artikel 17 ermöglicht Mitgliedstaaten bei der Vergabe Bedingungen vorzugeben, die geschützte Werkstätten und vergleichbare Unternehmen, deren Hauptziel die soziale und berufliche Integration dieser Menschen ist, bei der Vergabe zu bevorzugen, solange mindestens 30 % der Angestellten behinderte oder benachteiligte Arbeitnehmer sind.

4. Der Wermutstropfen – kein Bürokratieabbau

Leider ist jedoch mein Ziel, das europäische Vergaberecht zu verschlanken und vereinfachen und Kompetenzen wieder an die lokale Ebene zurückzugeben nicht erreicht worden. Warum? Man könnte es sich einfach machen und auf die Kommission verweisen, die trotz Anerkennung der kommunalen Selbstverwaltung in den Europäischen Verträgen von Lissabon bisher noch in keinem ihrer Richtlinienvorschläge das kommunale Selbstverwaltungsrecht berücksichtigt hat. Allerdings schlägt die Kommission nur vor, die Gesetzgeber, Parlament und Rat, können dies ändern. Dazu müßten sie sich aber einig sein und hier liegt das eigentliche Problem. Europa ist nicht nur größer geworden, auch die Schere zwischen den Mitgliedstaaten ist größer als je zuvor. Staaten mit guter (relativ guter) Verwaltungsstruktur und gefestigten rechtstaatlichen Strukturen stehen Staaten gegenüber, die bisher keine Verwaltungskultur entwickelt haben. Das Misstrauen untereinander ist groß. Man verlagert im Zweifelsfall die Kompetenz lieber auf die EU-Ebene, um so wenigstens Mindeststandards abzusichern. Manche Mitgliedstaaten bevorzugen wiederum europäische Regelungen, die sie dann nur noch 1:1 in nationale Gesetzgebung übertragen müssen, das ist für sie einfacher als einen nationalen Gesetzgebungsprozess anzustoßen.

Allerdings gibt es kaum einen Bereich, der so stark dem Vorwurf der Begünstigung ausgesetzt ist wie die öffentliche Beschaffung. In Zeiten wirtschaftlicher Krisen steigen die Beschwerden gegen Vergabeentscheidungen sprunghaft an. Rechtsicherheit mag da im Zweifelsfall wichtiger sein als Vereinfachung und Verschlankung. Und last but not least: der Weg zu elektronischen Vergabeverfahren wird die Handhabung langfristig vereinfachen.