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05. März 2013
 
Themendossier "Wasser"
Neuer Wasser-Liberalisierungsdruck aus Brüssel?

Selten hat die Abstimmung in einem Ausschuss des Europaparlamentes so hohe Wellen geschlagen, wie die zur Konzessions-Richtlinie am 24.1.2013. In der Folge haben sich vor allem in Österreich und Deutschland viele Parlamente aller Ebenen von der Gemeinde bis zum Bund mit der vorgeschlagenen neuen Richtlinie befasst.

Die Unterschriften für die Europäische Bürgerinitiative „right2water“[1] stiegen sprunghaft an und haben inzwischen die 1 Millionen Marke überschritten. Mit Belgien, Deutschland, Österreich, Slowenien und der Slowakei haben bereits fünf der notwendigen sieben Mitgliedstaaten die notwendigen Unterschriften erreicht: „Right2Water“ könnte die erste Europäische Bürgerinitiative werden, mit der sich die EU-Kommission befassen muss. Kommissar Barnier hat auf den öffentlichen Druck bereits reagiert und eine Überprüfung des Kommissionsvorschlages angeboten, allerdings liegt noch nichts Schriftliches vor und die bisherigen Aussagen geben auch nicht zu großer Hoffnung Anlass.

Warum geht es?

Im Rahmen der Revision des Vergaberechtes hat die Europäische Kommission erstmals eine europaweite Ausschreibungspflicht für Dienstleistungskonzessionen vorgeschlagen. Dienstleistungskonzessionen waren bisher vom europäischen Vergaberegime ausgenommen, da ihre Definition und ihr Gebrauch in den Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen. Eine einheitliche Definition, die genügend Rechtssicherheit bietet, ist schwierig[2]. Dienstleistungskonzessionen werden vor allem im Bereich der Daseinsvorsorge für Wasser, Abfall, Energie, das Gesundheitswesen und Sozialdienstleistungen verwendet; sie haben in der Regel lange Laufzeiten und es kommt häufig zu Nachverhandlungen während der Laufzeit, sie brauchen deshalb mehr Flexibilität als eine Auftragsvergabe. Bisher unterliegen sie nur dem Transparenz- und Nichtdiskriminierungsgebot der Europäischen Verträge und sind, im Gegensatz zur öffentlichen Beschaffung, auch nicht in internationalen Verträgen (GPA)[3] fixiert. 

Das Europäische Parlament hat in zwei Stellungnahmen mit jeweils großer Mehrheit eine Regulierung von Dienstleistungskonzessionen abgelehnt. Leider hat es die Kommission geschickt verstanden, diese Mehrheit im Parlament aufzubrechen. Am 24.1.2013 stimmten nur noch die Grünen und die Linken geschlossen gegen den Richtlinienvorschlag, von den Konservativen und den Sozialisten leider nur einzelne Abgeordnete. Das Abstimmungsergebnis war ernüchternd: 28 stimmten für die Richtlinie, nur 10 Abgeordnete dagegen und 2 enthielten sich.

Welches Ziel hat die neue Richtlinie?

Vorneweg, die Richtlinie verlangt nicht die Privatisierung des Wassers, Eigentumsfragen liegen gemäß den Europäischen Verträgen in der alleinigen Kompetenz der Mitgliedstaaten[4]. Allerdings hat die Richtlinie das Ziel, die in ihr geregelten Bereiche „dem Markt zu öffnen“ (Erwägungsgrund 11) und das betrifft auch das Wasser, denn eine Ausnahme für Wasser wurde abgelehnt.

Dazu definiert der Vorschlag der Kommission erstmals detailliert die Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit eine Kooperation öffentlicher Stellen von einer europaweiten Ausschreibungspflicht ausgenommen werden kann, praktisch gesagt, wie die direkte Konzessionsvergabe an ein Stadtwerk bzw. einen interkommunalen Zweckverband erfolgen kann, die so genannte In-House Vergabe. Dabei weicht aber sowohl der Konzessionsvorschlag als auch die nachgebesserte Parlamentsvariante erheblich von der aktuellen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) ab und stellt neue Hürden auf.

Zur Begründung verweist die Kommission immer wieder darauf, dass die Richtlinie mehr Transparenz und Rechtsicherheit schaffen und die Korruption bekämpfen soll. Auf den Webseiten der Kommission betont Barnier: es sei „sichergestellt dass der Richtlinienvorschlag die Autonomie der kommunalen Gebietskörperschaften bei der Organisation und  Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse vollauf berücksichtigt und unterstützt.“ Ziel der Kommission sei es lediglich die Gebietskörperschaften auf ein „faires und transparentes Verfahren“ zu verpflichten, „wenn sie die Entscheidung getroffen haben, die Wasserversorgung am Markt zu vergeben oder zu privatisieren. Das gilt zum Beispiel bei der Vergabe von Aufträgen an privatisierte Versorgungsunternehmen. Was ist gegen Mindestbedingungen für ein faires und transparentes Verfahren einzuwenden?“ Bisher könnten Städte weitgehend walten, wie sie wollten und da stehe nicht immer das Interesse des Bürgers im Mittelpunkt.

Und dann kommen Zahlenspiele: Jährlich werden in der EU Konzessionen für rund 140 Mrd Euro in den Bereichen Wasser, Abfall, Gesundheit und Transport vergeben, würden mehr dieser Konzessionen ausgeschrieben, könnten die Bürger durch zusätzlichen Wettbewerb Milliardensummen an Gebühren sparen.

Es fehlen die Belege

Allerdings liefert die Kommission dafür keine Belege, sie hat weder einen Vergleich angestellt zwischen den Ländern, die bereits eine formale Regulierung von Konzessionen haben, wie z.B. Frankreich, und Ländern ohne eine derartige Regelung; noch hat sie die bisherigen Liberalisierungen untersucht und ihre Folgen für Gebührenzahler und Gehälter der Beschäftigten[5]. Interessant – und notwendig bei dieser „offiziellen“ Argumentation - wäre unter anderem eine Vergleichsstudie der Korruption und ihrer Ursachen, bevor man pauschal dafür die Kommunalverwaltungen verantwortlich macht. Vergleicht man beispielsweise die Situation im Wasserbereich zwischen Deutschland und Frankreich, stechen einem die vielen Korruptionsskandale in Frankreich ins Auge, sie konnten offensichtlich nicht durch die französische Gesetzgebung zu Konzessionen verhindert werden[6].

Zu hinterfragen ist auch das Verständnis der Kommission von Transparenz: Die Kommission geht offenbar davon aus, dass eine europaweite Ausschreibung in all ihrer Komplexität mehr Transparenz für die BürgerInnen schafft, als die Übertragung von Konzessionen an ein Stadtwerk nach umfangreichen Debatten in den jeweiligen Gemeinderäten. Doch Transparenz bei der Vergabe meint nicht die Offenlegung aller Fakten für Bürgerinnen und Bürger, Transparenz bei der Vergabe meint Transparenz gegenüber Bietern und Wettbewerbern und dies beinhaltet immer auch den Schutz der Bieter – auch vor den Informationsinteressen der Bürgerinnen und Bürger.

Auch in der Frage der Rechtsicherheit muss man die Argumentation der Kommission in Frage stellen: durch das Primärrecht der Europäischen Union (Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz) und die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind Dienstleistungskonzessionen ausreichend rechtssicher geregelt. Zu glauben eine weitere Verrechtlichung würde künftig neuen Rechtstreit verhindern, widerspricht jeglicher praktischer Erfahrung: Der Bereich der öffentlichen Vergabe ist seit 40 Jahren europarechtlich geregelt, dennoch gibt es in keinem Bereich mehr Klagen auf nationaler und europäischer Ebene. Zudem ist  öffentliche Beschaffung laut Europäischem Rechnungshof die Hauptfehlerquelle bei der Verwendung von EU-Strukturfondsgeldern.

Am Problematischsten ist jedoch, dass die Kommission es vollständig versäumt hat, die Verhältnismäßigkeit ihres Vorschlages zu überprüfen, zum Beispiel welche Folgen ihr Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht mit sich bringt.

Folgen für die kommunale Selbstverwaltung:

Vorneweg: die Richtlinie betrifft nicht Dienstleistungen, die eine Kommune allein bzw. über einen Regie-Betrieb für ihre Bürgerinnen und Bürger erbringt. Etwas anderes ist es aber, wenn eine Kommune mit anderen Kommunen einen Zweckverband gründet oder einem Stadtwerk die Dienstleistung überträgt.

1. Restriktive Vorschriften für Mehrspartenunternehmen: 

gemäß Artikel 11 (verbundene Unternehmen) und Artikel 15 (Öffentlich-öffentliche Kooperationen) der vorgeschlagenen Richtlinie müssen Stadtwerke und kommunale Zweckgesellschaften künftig mindestens 80% ihres Gesamtumsatzes für ihre Eignerkommunen erbringen, die Kommission forderte sogar 90%. Stadtwerke, die ausschließlich die Wasserversorgung für eine Gemeinde anbieten können, diese Bedingung in der Regel erfüllen. Dies gilt aber nicht für Stadtwerke, die als Mehrspartenunternehmen aufgebaut sind und neben der Wasserversorgung beispielsweise auch die Energieversorgung übernommen haben. Denn der Energiebereich ist liberalisiert, das heißt: die KundInnen wählen sich ihren Energieversorger frei. Folglich können die Stadtwerke ihre Energie-Dienstleistung nicht auf den Raum der Eignerkommunen begrenzen. Da aber der Umsatz des  Energiebereiches den Wasserbereich um ein Mehrfaches übersteigt, kann der Wasserbereich, selbst wenn er zu 100%  seine Leistungen nur für die Eignerkommune erbringt, die geforderte 80% Marge des Gesamtumsatzes nicht erfüllen.

Die Folge: Mehrspartenunternehmen müssen organisatorisch getrennt werden, um für den Wasserbereich eine europaweite Ausschreibung zu vermeiden. Die Zerschlagung eines Stadtwerkes in  mehrere Unternehmen führt zu Doppelstrukturen und verursacht einen höheren Verwaltungsaufwand, dies wird sich in vielen Gemeinden in erhöhten Gebühren niederschlagen, die für die Bürgerinnen und Bürger kaum nachvollziehbar sind. Manche Stadtwerke könnten unter diesen Bedingungen auch unrentabel werden. Zwar schlägt das Parlament eine Übergangsfrist bis zum Jahr 2020 vor, aber das bietet lediglich mehr Zeit für die Aufspaltung des Stadtwerkes.

Hier wird der öffentliche Sektor gezielt benachteiligt, werden notwendige Synergieeffekte und Effizienzgewinne beschnitten und das kommunale Selbstverwaltungsrecht verletzt. Offensichtlich hat die Kommission entgegen ihrer anderslautenden Behauptung die Grundentscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) nicht oder jedenfalls nicht vollständig akzeptiert. Der EuGH hat mehrfach und mit zunehmender Häufigkeit die Freiheit der öffentlichen Auftraggeber betont, ihre Aufgaben „mit eigenen Mitteln und auch in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen erfüllen (zu können), ohne gezwungen zu sein, sich an externe  Einrichtungen zu wenden“. Die EuGH-Rechtsprechung greift damit die Änderungen der Europäischen Verträge im Vertrag von Lissabon auf. Für mich stellt sich die Frage, warum die Kommission als Hüterin der Verträge diese Änderungen im Sekundärrecht zu unterlaufen versucht.

Nun hat Kommissar Barnier auf Grund des breiten Protestes in der Bevölkerung in dieser Frage Kompromissbereitschaft signalisiert. Er wolle die tradierten Strukturen der Wasserversorgung in Deutschland, Österreich und anderen Mitgliedstaaten nicht in Frage stellen. Allerdings gibt es bisher keine klaren Aussagen dazu und einige Äußerungen lassen Zweifel aufkommen. Zum einen betont Barnier, Wasser müsse in jedem Fall den Binnenmarktregeln voll unterliegen; zum anderen spricht er zwar davon, die 80% Marge nur auf den Wasserbereich zu beziehen, hält aber dennoch daran fest, dass entweder eine buchhalterische oder sogar eine weitergehende organisatorische Trennung des Wasserbereiches dafür nötig wäre.

2. Rechtsunsicherheit für kommunale Zweckverbände:

horizontale interkommunale Zusammenarbeit soll nur noch dann vom Vergaberegime befreit sein, wenn die Vereinbarung eine „echte Zusammenarbeit (genuine cooperation)“ begründet, die „wechselseitige Rechte und Pflichten“ der verschiedenen Parteien umfasst. Damit wären beispielsweise kleinere, leistungsschwächere Gemeinden, die als Gegenleistung im Rahmen einer interkommunalen Zweckgemeinschaft ausschließlich finanzielle Leistungen erbringen können, von einer Zusammenarbeit von ausgeschlossen. Statt der Nachbarschaftshilfe müsste eine europaweite Ausschreibung erfolgen, auch dann, wenn kein einziger Privater involviert wäre. Das dürfte keineswegs nur für die Kommunen gelten, sondern auch für die Zusammenarbeit zwischen Ländern oder zwischen Landes- und Kommunalbehörden, etwa bei der Personal- oder Immobilienverwaltung oder bei der IT-Infrastruktur.

Das widerspricht den eigenen Aussagen und Studien der Kommission, die in Kooperationen im öffentlichen Verwaltungsbereich mit das größte Potenzial für Einsparungen und Schuldenabbau in der Eurozone sehen (bis zu 30% Einsparungen), mit diesen Vorschlägen untergräbt die Kommission ihre eigenen Reformbemühungen.

Der Vorschlag schafft zudem neue Rechtsunsicherheiten. Bei künftigen Re-Kommunalisierungen werden beispielsweise ausgebootete Private genau prüfen ob eine Übertragung an eine kommunale Zweckgemeinschaft eine „echte Zusammenarbeit“ begründet und mit „gegenseitigen Rechten und Pflichten“ aller Parteien verbunden ist und sie werden im Zweifelsfall klagen.

Diese Vorschläge gehen weit über die EuGH-Rechtsprechung hinaus, greifen elementar in das kommunale Selbstverwaltungsrecht ein und schaffen darüber hinaus neue Rechtsunsicherheiten. Im schlimmsten Fall droht eine Klagewelle – oder aber eine Abkehr von der interkommunalen Zusammenarbeit. Erleben wir einen roll-back, zurück zur unrentablen und teuren Eigenerbringung oder die weitere Privatisierung kommunaler Aufgaben?

3. Keine private Beteiligung:

nach dem bisherigen Rechtsverständnis wurde zwischen aktiver und passiver Beteiligung Privater unterschieden. Die Hereinnahme privaten Kapitals in Stadtwerke und kommunale Zweckgesellschaften galt in gewissen Grenzen als tolerierbar. Allerdings musste sichergestellt sein, dass der private Kapitalgeber keinerlei Einfluss auf Unternehmensentscheidungen ausüben konnte und keinen Vorteil gegenüber anderen privaten Marktteilnehmern genoss (außer der Rendite).

Auch für Öffentlich-Private-Partnerschaften galt, gemäß einer Mitteilung der Kommission, daß die Konzession ohne eine zweite Ausschreibung vergeben werden konnte, wenn der private Partner zuvor über eine europaweite Ausschreibung den Zuschlag bekommen hatte. Der Vorschlag der Kommission verpflichtet nun aber bei jeglicher privaten Beteiligung zu einer europaweiten Ausschreibung. Der Rat hat sich dem leider angeschlossen.

Re-Kommunalisierungen setzen häufig den Rückkauf der Netze voraus. Dies bringt hohe finanzielle Belastungen für die meist bereits verschuldeten Kommunen mit sich. Häufig lässt sich das nur mit der Minderheitsbeteiligung eines Privaten stemmen. Dieser Private muss selbstverständlich durch eine europaweite Ausschreibung ermittelt werden. Doch welche Kommune wird zu diesem Mittel greifen, wenn danach auch die Konzession selbst europaweit ausgeschrieben werden muss und nicht an das Re-Kommunalisierte Stadtwerk vergeben werden kann?

Neue Rechtsunsicherheiten sind die Folge. Im Ausschuss konnte ich wenigstens erreichen, dass die Mitgliedschaften Privater in kommunalen Zweckverbänden, die gesetzlich angeordnet wurde, weiterhin möglich sind. Das betrifft z.B.  die Zwangsmitgliedschaften in den Abwasserverbänden Nordrhein-Westfalens aber auch gesetzliche Regelungen des Sozialen Wohnungsbaus in manchen europäischen Mitgliedstaaten.

4. Kein Bestandsschutz:

Auch das eigentlich selbstverständliche, das eine neue Regelung nicht in bestehende Verträge eingreift, wurde im Binnenmarktauschuss in Frage gestellt. Die sozialistischen Fraktion hat meinen Antrag für diesen Bestandsschutz konterkariert und gegen uns durchgesetzt, dass der Bestandsschutz entfällt und neu ausgeschrieben werden muss, sobald eine Änderung am Vertrag vorgenommen oder der Vertrag verlängert wird. Da jedoch Dienstleistungsverträge häufig nachverhandelt werden müssen, und sei es nur um eine Gebührenänderung vorzunehmen, kann dies dazu führen, dass bestehende langfristige Konzessionen, deren Vertragsdauer über die Umsetzungsfrist der Richtlinie hinausgehen, nachträglich für den Wettbewerb geöffnet werden müssen.

Was haben wir erreicht?

Leider fand weder der Antrag, den gesamten Bereich der Daseinsvorsorge auszunehmen, noch die Ausnahme für den Wasserbereich eine Unterstützung durch die anderen Fraktionen. Erreichen konnten wir aber eine Erhöhung der Schwellenwerte von 5 Mio auf 8 Mio, sowie die Streichung aller Vorschriften für Unterschwellenwerte und eine Vereinfachung der Verfahrensregeln. Ferner wurde klargestellt, dass die Konzession-Richtlinie keine Anwendung auf den öffentlichen Personenverkehr findet und somit die Verordnung  EG Nr. 1008/2008 nicht berührt.

Für Sozialdienstleistungen und andere personenbezogene Dienste soll nach dem Vorschlag des Parlamentes ein erleichtertes Regime eingeführt werden, das nur die nachträgliche Veröffentlichungspflicht eines erteilten Zuschlags umfasst.

Zudem sollen vor allem die folgenden Bereiche aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen werden:

-              die Kreditbeschaffung öffentlicher Stellen;

-              der Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes, sowie der Rettungsdienste (nicht aber der Krankentransport),

-              Audiovisuelle Mediendienste,

-              Glücksspiele und Wetten. 

Wie weiter?

Trotz unseres Widerstandes gibt es keine Abstimmung im Plenum vor den Verhandlungen mit Rat und Kommission. Das heißt, die Parlamentsposition wird von der Abstimmung eines 40-köpfigen Ausschusses bestimmt. Für dieses eklatante Demokratiedefizit sind allein die Abgeordneten der EVP, der Sozialisten und der Liberalen verantwortlich. Natürlich werde ich mich an den Verhandlungen intensiv beteiligen, auch wenn unsere ablehnende Position klar ist. Meine Hoffnung beruht auf dem politischen Druck, den die die europäische Bürgerinitiative “right2water”[i] noch entfalten wird.

Linksammlung:

Europäische Bürgerinitiative:

 www.right2water.eu/de

Informationen zum Verfahren der Europäischen Bürgerinitiative (EBI):

http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome?lg=de

Themendossier des IMCO-Ausschusses zur Konzessionsrichtlinie, Vorschlag der Kommission, Übersicht über die eingereichten Änderungsanträge und der endgültige Bericht: http://www.europarl.europa.eu/committees/de/imco/subject-files.html?id=20120214CDT38041#menuzone

Presseerklärung von Heide Rühle, MdEP nach der Abstimmung im IMCO-Ausschuss:

http://www.heide-ruehle.de/heide/fe/pub/de/dct/929

Weitere Informationen zum Thema:

http://www.heide-ruehle.de/heide/fe/pub/de/europapolitik/revision%20beschaffungsregeln

Stellungnahme von Heide Rühle, MdEP vom Oktober 2012:

http://www.heide-ruehle.de/heide/fe/pub/de/dct/915

ARD-Sendung „Monitor“: Geheimoperation Wasser vom 13.12.2012:

http://www.youtube.com/watch?v=Xq4ncp-iNNA

Zurück zum Kommunalbetrieb: Ein Artikel der Hans Böckler Stiftung:

http://www.boeckler.de/42128_42146.htm

Studie zum Thema „Wasserprivatisierung und ihre Auswirkungen“:

http://www.blueplanetproject.net/documents/RTW/RTW-Europe-1.pdf

 



[1] Siehe: www.right2water.eu/de,  Europäische Bürgerinitiative Wasser als Menschenrecht.

[2] Wegeverträge sind nach deutschem Recht Konzessionverträge, nicht dagegen so in Frankreich. Auch Besonderheiten des nationales Rechtes wie Leihverträge oder Lizenzmodelle sind nur schwer in einer einheitlichen europäischen Regelung abzudecken. Oder wie geht man mit hoheitlichen Aufgaben um, das Europarec hat kennt nicht den Begriff der „hoheitlichen“ Aufgabe.

[3] Generell Procurement Agreement, Vereinbarung zur gegenseitigen Öffnung der Vergabemärkte im Rahmen der WTO

[4] Dennoch mischt sich aber die Kommisssion durch die Hintertür in den Staaten ein, die finanzielle Unterstützung durch den ESM bekommen, so in den Forderungen der Troika an Portugal und Griechenland, die Wasserversorgung zu privatisieren, siehe http://www.heide-ruehle.de/heide/fe/pub/de/dct/917.

[5] Diese Zahlenspiele der Kommission sind nicht neu, sie haben noch jede Liberalisierung der EU begleitet, die Ergebnisse waren meist anderer Natur. Selten kam es zu einer nachhaltigen Senkung der Kosten für die Verbraucher. Was sank waren die Gehälter der einfachen Beschäftigten, dafür stiegen aber die Managergehälter erklecklich an. Auch der Bürokratieabbau gehört in den Bereich Legende, Untersuchungen zeigen, dass praktisch in allen liberalisierten Bereichen der Daseinsvorsorge nach kurzer Zeit auf europäischer und nationaler Ebene gesetzlich nachjustiert werden musste.

[6] Dazu kann ich nur den Film „Water makes money“ empfehlen und die Berichterstattung über die Klage von Veolia gegen die Verleiher dieses Filmes in Frankreich.



[i] www.right2water.eu/de.