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27. März 2007
 
Privates Europa?
Gastbeitrag von Heide Rühle im Forum Kommunalpolitik
forum_kommunalpolitik.jpgEin wichtiger politischer Hebel der EU ist dabei die Neuregelung der Daseinsvorsorge, das heißt, der „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“. Darunter fallen auf nationaler Ebene zum Beispiel Postdienste, auf der kommunalen Ebene der Öffentliche Nahverkehr, kommunale Versorgungsunternehmen, aber auch Krankenhäuser, sowie Bildungs- und Kultureinrichtungen.

Mit welchem Recht mischt sich Brüssel nun auch noch in diese Angelegenheiten ein? Tatsächlich ist die Mitzuständigkeit der EU für die „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ im EG-Vertrag verankert – wenngleich dies im Falle der kommunalen Daseinsvorsorge im Widerspruch zum Subsidiaritätsprinzip zu stehen scheint. Doch auch für die Dienstleistungen der Kommunen gelten die Gesetze des freien Binnenmarkts, sofern sie – wie bei der Wasserversorgung, der Abfallentsorgung oder dem ÖPNV – gegen Entgelt erbracht werden.

Kommunale Auftragsvergabe

In der Praxis entsteht allerdings der stärkste Privatisierungsdruck durch die EU auf die kommunale Ebene über die Richtlinien zur Auftragsvergabe, die vorschreiben ab welchen Schwellenwerten kommunale Beschaffungen europaweit in einem transparenten und nachprüfbaren Verfahren ausgeschrieben werden müssen. Diese Schwellenwerte liegen relativ hoch. Doch die EU-Kommission akzeptiert diesen Beschluss der europäischen Gesetzgeber – Parlament und Rat – nicht und versucht die Richtlinien zur Auftragsvergabe durch so genannte Mitteilungen zu erweitern. Dabei stützt sich die Kommission auf einzelne EuGH-Urteile und interpretiert diese so um, dass sich das „Recht“ ergibt, auch unterhalb der von den Gesetzgebern eindeutig definierten Schwellenwerten zu kontrollieren und Ausschreibungen zu verlangen.

Ein Beispiel: Die EU-Kommission hat in Zusammenhang mit der öffentlichen Vergabe von Rettungsdiensten die zweite Stufe des Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet. Es wird beanstandet, dass deutsche Lokalbehörden bei der Vergabe von Verträgen und Konzessionen für die Bereitstellung von Rettungstransporten keine transparenten Vergabeverfahren angewandt hätten. Zwar zog die Kommission die Auflage diese Dienste europaweit auszuschreiben wieder zurück. Zugleich wies sie aber die Begründung der deutschen Regierung ab, Rettungsdienste gehörten in einigen deutschen Bundesländern zu den hoheitlichen Aufgaben und seien daher nicht als Dienstleistungsaufträge zu behandeln. Nach Auffassung der Kommission stehen diese Dienste nicht in Verbindung mit hoheitlichen Aufgaben. Und nur in diesem Falle wäre eine Ausnahme von den EU-Rechtsvorschriften möglich.

Um die Hintergründe dieser Politik besser zu verstehen muss man sich die rechtlichen Grundlagen für die Daseinsvorsorge auf EU-Ebene vergegenwärtigen.

Eigentumsformen der Mitgliedstaaten respektieren?

Wer sich mit der Frage der Daseinsvorsorge in der EU beschäftigt, stößt schnell auf das Problem unterschiedlicher Traditionen in den europäischen Mitgliedstaaten. Schon in der Gründungsphase der Gemeinschaft standen sich Staaten mit einem traditionell stark ausgeprägten, öffentlich organisierten System der Daseinsvorsorge, und einem weniger ausgebildeten und mehr privatwirtschaftlich ausgerichteten System gegenüber. Man einigte sich auf einen Kompromiss, der alle Seiten zufrieden stellen sollte: Die Gemeinschaft verhält sich neutral hinsichtlich der Organisations- und Eigentumsformen, denen sich die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedienen (Art. 295 EGV). Öffentliche Unternehmen werden aber genauso behandelt, wie privatrechtlich organisierte und unterstehen den Regeln des europäischen Wettbewerbs- und Beihilfenrecht (Art. 86, Abs. 2 EGV). Dies gilt für den gesamten Bereich der Daseinsvorsorge. Ausnahmen gibt es nur, wenn durch die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften die Erfüllung der Gemeinwohlaufgaben unzumutbar beeinträchtigt würde (Art. 86, Abs. 2 EGV). Bis in die Achtziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts hatte dies allerdings so gut wie keine Auswirkungen auf den Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge, denn die Wettbewerbs- und Beihilferegeln sind nur anwendbar, soweit es um Tätigkeiten auf Wettbewerbsmärkten geht. Erst die schrittweise Liberalisierung dieser Märkte in den letzten Jahrzehnten rückte den Bereich der Daseinsvorsorge in den Fokus der europäischen Wettbewerbspolitik.

Definition der Daseinsvorsorge

Die EU kennt nicht die Daseinsvorsorge deutschen Modells. Europa spricht von „Dienstleistungen im allgemeinen Interesse“ und differenziert dabei zwischen Dienstleistungen im allgemeinen Interesse (DAI), die vom Europäischen Wettbewerbs- und Beihilfenrecht freigestellt sind, sofern sie reinen Gemeinwohlaufgaben dienen, und Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse (DAWI), die als normale Wirtschaftstätigkeit gelten und den entsprechenden Binnenmarkt-Regeln unterliegen. (u.a. Wettbewerbsrecht, Beihilfenkontrolle, Transparenzgebot, Freizügigkeit, Niederlassungsrecht). Die Abgrenzung zwischen DAI und DAWI ist schwammig und lässt der Kommission großen Interpretationsspielraum. Um eine Dienstleistung als nicht-hoheitliche Aufgabe zu definieren, reicht es für die EU-Kommission und den Europäischen Gerichtshof bereits aus, dass neben öffentlichen auch private Anbieter konkurrierend auf dem Markt sind, und/oder eine Leistung nicht unentgeltlich erbracht wird, sondern beispielsweise gegen Gebühren. Damit verbleibt nicht mehr viel im geschützten Raum.

Europäische Rahmenrichtlinie?

Es gibt nun eine europaweite Kampagne des europäischen Gewerkschaftsverbandes, der sich auch die Grüne Europafraktion angeschlossen hat, um durch eine europäische Rahmenrichtlinie Dienstleistungen im allgemeinen Interesse zu definieren. Für ein solches Rahmengesetz gibt es verschiedene Vorschläge, einige – wie die europäischen Sozialisten - wollen mit einer Richtlinie die Abgrenzung von DAI und DAWI festlegen. Dies erscheint mir (aber auch den deutschen kommunalen Spitzenverbänden) problematisch, da die Übergänge fließend sind und in den einzelnen Mitgliedstaaten völlig unterschiedlich verlaufen. Der große Interpretationsspielraum der EU-Ebene würde damit letztlich nicht eingeschränkt.

Wichtiger wäre es, das der Definition von Dienstleistungen im allgemeinen Interesse unterliegende Gemeinwohlinteresse zu definieren. Auch das lehnt die Mehrheit der kommunalen Spitzenverbände jedoch ab. Sie befürchten eine Ausweitung der europäischen Kompetenz durch die Hintertür und verlassen sich lieber auf das Subsidiaritätsprinzip.

Subsidiarität

Das Subsidiaritätsprinzip ist in den Verträgen nur äußerst vage definiert, es bildet kein wirkliches Gegengewicht zu den Binnenmarkt-Regeln. Erst die Europäische Verfassung würde hier Abhilfe schaffen. Sie liegt aber nach den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden noch immer auf Eis. Außerdem sollte man sich angesichts der internationalen Verflechtungen auch nicht zu viel vom Subsidiaritätsprinzip versprechen. Die EU Kommission versteht es recht geschickt im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) über Bande zu spielen, und auch wenn Vereinbarungen im Rahmen von GATS nicht eins zu eins in nationales Recht umgesetzt werden müssen, höhlen sie doch nationale Kompetenzen aus.

Lokaler Bezug

Auch der lokale Bezug – also die Frage, ob eine Dienstleistung binnenmarktrelevant ist wird äußerst eng ausgelegt. So gilt die Zusammenarbeit von Kommunen schon ab einer bestimmten Größe als verschleierte Wirtschaftstätigkeit, die damit den Binnenmarktregeln unterliegt. Gerade die Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) wird jedoch für Kommunen immer bedeutender: Angesichts knapper öffentlicher Kassen, einer alternden Bevölkerung, einem Bevölkerungsrückgang vor allem in ländlichen Gebieten und kritischerer Verbraucherinnen und Verbraucher, kommen auf die Kommunen neue Herausforderungen zu, die sie meist nur noch gemeinsam meistern können.

Kommunen bilden Zweckverbände in so unterschiedlichen Bereichen wie Verwaltung, Wasser, Abwasser, Abfallentsorgung, Energie, ÖPNV, Tourismus, Kultur, Krankenhäuser, Schwimmbäder, aber auch bei Schulen, Altenheimen und Kindergärten. Besonders interessant sind auch grenzüberschreitende Projekte in der Vorschulerziehung zwischen französischen und deutschen Kommunen an der Rheinschiene.

Ein Beispiel: Hinte, eine ländliche Gemeinde in Niedersachsen mit einem auf acht Ortschaften verteilten Kanalnetz, hatte ihre Abwasserentsorgung auf den „oldenburgisch-ostfriesischen Wasserverband“ übertragen und sich, durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen der Gemeinde und dem Zweckverband, Informations- und Kontrollrechte gegenüber dem Wasserverband vorbehalten. Diese Entscheidung, gedeckt durch Landes- und Bundesgesetze, wurde von der EU-Kommission in Frage gestellt, und mit einem Beschwerdeverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland gedroht. Dies konnte nur durch die Auflösung des zusätzlichen Vertrages im April 2005 abgewendet werden. Das Rechtsverständnis der Kommission bringt die Gemeinden in einen juristischen Zwiespalt. Wenn der Zweckverband eine einzelne kommunale Aufgabe übernimmt, geht diese Aufgabe zwar qua Gesetz auf den Zweckverband über, dem steht allerdings nicht entgegen, dass im Einzelfall Kontroll- und Überwachungsrechte bei der übertragenden Gemeinde verbleiben. Ja, derartige Verpflichtungen können sich aus anders gelagerten rechtlichen Grundlagen zwingend ergeben beispielsweise bei der Wasserversorgung aus wasserrechtlichen Vorschriften und der Funktion der Gemeinde als Wasserbehörde. Auch vertritt hier die Kommission ein merkwürdiges Demokratieverständnis, wenn sie Gemeinden – und damit auch den direkt gewählten Gemeindevertretern keinerlei Kontroll- und Informationsrechte gegenüber den Zweckverbänden zubilligt.

Diese Art kommunaler Selbstverwaltung droht nun unter die Räder der EU zu geraten. Nationale Gesetze, die die interkommunale Kooperation von den Binnenmarktregeln freistellen wollten, hat der Europäische Gerichtshof bereits für null und nichtig erklärt (Urteil in der Strafsache EU – Spanien). Deshalb gilt es klar zu stellen: Interkommunale Zusammenarbeit ist eine rein verwaltungsinterne Lösung auf kommunaler Ebene. Sie liegt im Verantwortungsbereich der Kommunen und hat keine direkte Binnenmarktrelevanz.

Recht auf Selbstverwaltung

Die Europäische Union kennt das Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht, wie es in Deutschland im Grundgesetz verankert ist. Und auch eine Kommunalverfassung wie in der Bundesrepublik, gibt es in den meisten europäischen Staaten nicht. Leider hat es Deutschland bisher versäumt diese Besonderheit in den EU-Verträgen zu verankern. Erst die rot-grüne Bundesregierung hat sich erfolgreich bemüht das Recht auf kommunale Selbstverwaltung im europäischen Verfassungsentwurf zu verankern. Noch ohne Auswirkung, denn die Verfassung liegt bekanntermaßen auf Eis. Wir müssen bei einer Neuauflage der Verfassung darauf achten, dass das Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht durch den Rost fällt.