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Die europäische Verfassung - ein Schritt vorwärts für die Kommunen?
Zur politischen Rolle der Kommunen in Europa - von den Anfängen bis zum EU-Verfassungsentwurf
Es waren die Kommunen, die das notwendige Gegengewicht zum Elitenprojekt „Europa“ einer Handvoll visionärer Außenpolitiker hergestellt haben. Im Lauf der Zeit wurden die Kommunen dann durch die Teilnahme an den zahlreichen Förderprogrammen der Gemeinschaften immer stärker an „Brüssel“ gebunden.

Die Kommunen bilden das wichtigste Scharnier zwischen der EU und den Bürgern. Sie sind von annähernd zwei Drittel der EU-Regelungen mittelbar oder unmittelbar betroffen. Demgegenüber wurde den lokalen Körperschaften in den europäischen Verträgen eine angemessene politische Rolle bis heute jedoch verwehrt. Tatsächlich stehen die Möglichkeiten kommunaler Einflussnahme in keinem Verhältnis zur Betroffenheit der Kommunen von EU-Bestimmungen oder zur Repräsentativität der Kommunen für die europäische Bevölkerung. Die Europäisierung lokaler Politiken wird also nicht durch eine ausreichende Beteiligung der lokalen Ebene an EU-Entscheidungen kompensiert - und aus deutscher Sicht wird von Kommunalpolitikern zurecht befürchtet, dass Europa die im Artikel 28 des Grundgesetzes verankerte kommunale Selbstverwaltung aushebeln könnte.

Es ist bezeichnend, dass das ausführlichste Dokument zu den Rechten der Kommunen in Europa, die „Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung“, eine Konvention des Europarats ist, also kein EU-Rechtstext. Diese Konvention - die von allen EU-Mitgliedstaaten unterzeichnet, nicht aber von allen ratifiziert wurde – betrifft die verfassungsmäßige Stellung der kommunalen Selbstverwaltung und deren Umfang, die lokale Demokratie, den Schutz der Grenzen der kommunalen Gebietskörperschaften, die Finanz-, Organisations- und Personalhoheit und die Rechtsstellung der kommunalen Mandatsträger. Allerdings hat das Inkrafttreten der Charta im Jahr 1988 weder den Bund noch die Länder veranlasst, das Verfassungs- und Kommunalrecht entsprechend anzupassen. Dies ist aber auch darauf zurückzuführen, dass der von der Charta angestrebte Standard kommunaler Selbstverwaltung in Deutschland größtenteils bereits auf einem höheren Niveau gewährleistet war.

Im primären Gemeinschaftsrecht werden die Kommunen wie auch die Regionen überhaupt erst 1991 im Vertrag von Maastricht erwähnt – und zwar bei Schaffung des Ausschusses der Regionen (AdR), der selbst keinen Organstatus hat, sondern als beratendes Gremium der „vollwertigen“ EU-Institutionen fungiert (vgl. Art. 263 des EG-Vertrags). Durch den AdR haben die Kommunen erstmals die Möglichkeit, ihre Belange und Erfahrungen in den europäischen Entscheidungsprozess einzubringen. Der Ausschuss muss zwingend gehört werden, bevor die Gemeinschaft Entscheidungen in regionalrelevanten Bereichen trifft, zum Beispiel bei den Struktur- und Regionalfonds oder in der Kulturpolitik. Für die deutschen Kommunen eignet sich der AdR als politischer Hebel jedoch kaum: von den 24 deutschen Sitzen in dem Gremium werden sage und schreibe drei von den Kommunen besetzt, die anderen 21 beanspruchen die 16 Bundesländer für sich.

Als Meilenstein zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung wird oftmals das ebenfalls in Maastricht verankerte Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 2 EG-Vertrag) und das dazugehörige Vertragsprotokoll dargestellt. Übersehen wird dabei, dass es hier nicht um die Subsidiarität Europas und der Staaten gegenüber den Kommunen und Regionen geht, sondern ausschließlich um die Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten. Es kann daher bislang keine Rede von einem durchgängigen Subsidiaritätsprinzip im Aufbau der Europäischen Union sein, das die kommunale Ebene mit einbezieht.

Das soll sich mit der neuen EU-Verfassung ändern. Deren Verabschiedung wurde bei der gescheiterten Regierungskonferenz im Dezember 2003 aufgeschoben, nicht aufgehoben. Es waren freilich nicht die kommunalrelevanten Fragen des Verfassungsentwurfes, die zum Streit geführt haben. Daher dürften die betreffenden Passagen eines Tages so in Kraft treten, wie sie heute schon im Entwurf stehen. Es lohnt sich also, nachfolgend einen genaueren Blick auf die Ergebnisse des EU-Verfassungskonvents in Sachen „kommunale Selbstverwaltung“ zu werfen.

Die Aufgabe des Konvents bestand darin, die politischen Zuständigkeiten im europäischen Mehrebenensystem klar zu verteilen. Die Vertreter des AdR sahen dies als ihre Chance, die mit „Autonomierechten“ ausgestatteten Gebietskörperschaften in Europa zu stärken, darunter die deutschen Kommunen. Deren Ausgangsposition war nach mehreren gescheiterten Versuchen, eine Festschreibung der Selbstverwaltung in den Verträgen zu erreichen, nicht die beste. Denn die Idee der kommunalen Selbstverwaltung hat in vielen EU-Mitgliedstaaten kaum Tradition. In Frankreich zum Beispiel bezieht der Bürgermeister einer Gemeinde seine Autorität gerade nicht aus politischer Selbständigkeit, sondern aus seiner Rolle als lokaler Repräsentant der zentralen Staatsmacht.

Vor diesem Hintergrund ist es ein großer Fortschritt, dass das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen in der künftigen Verfassung mit folgenden Worten erstmals auf EU-Ebene anerkannt wird: „Die Union achtet die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in deren grundlegender politischer und verfassungsrechtlicher Struktur einschließlich der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt“ (Teil I, Art. 5). Das Subsidiaritätsprinzip aus dem Maastrichter Vertrag wird damit ausdrücklich auf die lokalen Gebietskörperschaften ausgedehnt. So erfreulich dies aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände sein mag - dieser Schutz geht längst nicht so weit wie Artikel 28 des Grundgesetzes. Von einer wirklichen Verfassungsgarantie kann nicht gesprochen werden.

In einem Protokoll zur Verfassung ist immerhin ein System zur Kontrolle der Verhältnismäßigkeits- und Subsidiaritätsgrundätze vorgesehen. Unter anderem soll die EU-Kommission umfangreiche Anhörungen der regionalen und lokalen Ebene durchführen, bevor sie Gesetzgebungsakte vorschlägt. Zudem muss die Kommission die finanziellen und administrativen Belastungen für alle betroffenen politischen Ebenen so gering wie möglich halten. Von einer rechtlich verbindlichen Einführung des Konnexitätsprinzips („wer bestellt, bezahlt“) auf EU-Ebene ist die Begründungspflicht der Kommission aber noch recht weit entfernt, da ein Ausgleich der finanziellen Folgen von EU-Entscheidungen durch „Brüssel“ nicht vorgesehen ist.

Der größte Erfolg der regionalen und kommunalen Vertreter im Konvent besteht jedoch darin, dass dem Ausschuss der Regionen zur Wahrung seiner Rechte und des Subsidiaritätsprinzips ein Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof eingeräumt werden soll. Damit wird den Vertretern der unteren politischen Ebenen in den sie betreffenden Fragen zumindest „ex post“ eine rechtliche Kontrollmöglichkeit eingeräumt. Natürlich hatten die Städte und Gemeinden im Verfassungskonvent nicht nur Erfolge zu verbuchen. Nicht erreicht haben sie zum Beispiel die Aufnahme der „Charta der kommunalen Selbstverwaltung“ in die Verfassung. Und vor allem: die unteren politischen Ebenen in Europa haben mit dem Klagerecht zwar eine gerichtliche Kontrollmöglichkeit. Eine „Ex ante“-Kontrolle – im Klartext: die geforderten legislativen Mitwirkungsrechte für den Ausschuss der Regionen – werden sie jedoch nicht erhalten. Der Ausschuss erhält keinen Organstatus, und es wird ihm noch nicht einmal ein Vetorecht mit aufschiebender Wirkung bei Richtlinien und Verordnungen zuerkannt. Zugleich droht den lokalen Gebietskörperschaften bei der Daseinsvorsorge, also den „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ wie dem ÖPNV oder der Wasserversorgung, weiterer Machtverlust. Tatsächlich wurde der EU quasi in letzter Minute im Konvent noch eine direkte Kompetenz für diese Fragen zugesprochen, die entscheidend sind für die Rolle der Kommunen als bürgernahe Dienstleister. Nach einer ersten Abstimmung des Europäischen Parlaments im Januar 2004 ist schon absehbar, dass die EU diese neue Kompetenz auch nutzen wird und den Kommunen mit sektoriellen Richtlinien teils sehr detaillierte Rechtsvorschriften machen wird.

Insgesamt gesehen ist die Verhandlungsbilanz der Kommunen im Konvent ausgeglichen, die Stellung der Städte und Gemeinden im europäischen Aufbauwerk hat sich nicht wesentlich verschlechtert, aber auch nicht wesentlich verbessert. Das ist angesichts der defensiven Ausgangsposition der Kommunen durchaus als Erfolg zu werten. Klar ist aber, dass die deutschen Kommunen in Zukunft ihren Einfluss innerhalb des Ausschusses der Regionen auf Kosten der Länder ausbauen müssen, wenn sie in den kommenden Jahrzehnten nicht die Verlierer der unumkehrbaren Europäisierung fast aller Politikfelder sein wollen. Heute bleibt der wichtigste Einflusskanal der Kommunen auf die europäische Politik ihre Beteiligung auf nationaler Ebene.

Doch der allgemeine Anwendungsvorrang des EU-Rechts vor nationalem Recht wird – wenn erst einmal in Kraft getreten – selbstverständlich auch für das Verhältnis der EU-Verfassung zum Grundgesetz gelten. Daher sollte Folgendes bedacht werden: Der gegenwärtige EU-Vertrag wie auch der Verfassungsentwurf halten die europäische Ebene dazu an, die „nationale Identität“ der Mitgliedstaaten zu achten. Ob jedoch die kommunale Selbstverwaltung nach deutschem Muster zur „nationalen Identität“ gehört, ist keineswegs sicher. Denn im Gegensatz zum Bundes- und zum Landesgesetzgeber ist die europäische Rechtsetzung nicht an das Grundgesetz und die Landesverfassungen gebunden – und damit auch nicht an die Gewährleistung des Kernbereichs kommunaler Selbstverwaltung. Schließlich wird sich eine Veränderung der Rolle und der Rechte der deutschen Kommunen in Zukunft schon allein daraus ergeben, dass die Europäisierung lokaler Politik auch die Vergleichbarkeit der Leistungsfähigkeit der verschiedenen nationalen Systeme erhöhen wird. Die Systeme kommunaler Verwaltung in Europa treten also in einen Wettbewerb.

Vor dem Hintergrund der hier skizzierten europäischen Entwicklungen wird es in der nächsten Legislaturperiode des Europäischen Parlaments eine grüne Priorität sein, allzu detaillierte EU-Rechtsvorschriften für die Kommunen so gut wie möglich zu verhindern. Die Grünen werden sich weiter dafür einsetzen, in kommunalrelevanten Fragen so oft wie möglich nur Rahmenrichtlinien zu erlassen, die den Kommunen politische und wirtschaftliche Handlungsspielräume belassen und ihnen zugleich dauerhafte Rechtssicherheit gegenüber den Brüsseler Institutionen zu gewähren. "Europa und die Kommunen": gemäß den Grundüberzeugungen grüner Politik, wonach wir europäisch und bürgernah zugleich handeln wollen, ist es unsere Aufgabe, die oft widerstrebenden Tendenzen dieser beiden Ebenen von Politik so gut wie möglich in Einklang zu bringen.

>> Dieser Artikel erschie in dem von der Heinrich Böll Stiftung herausgegeben Buch "Kommunale Politik in Europa".